SPIS TREŚCI
I. Wprowadzenie 5
II. Rys historyczny i ogólna charakterystyka prawa zabudowy 11
III. Analiza projektowanych przepisów prawa 17
IV. Zakończenie 34
V. Tabela zgłoszonych uwag do projektu 37
VI. Aneks 98
Od początku lat dziewięćdziesiątych trwa ożywiona dyskusja nad celowością utrzymania w polskim systemie prawnym instytucji użytkowania wieczystego. Prawo to zostało wprowadzone przez ustawodawcę na początku lat sześćdziesiątych ubiegłego stulecia (ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tekst jednolity z 1969 r. Dz. U. Nr 22, poz. 159). Zastąpiło wcześniejsze prawnorzeczowe formy korzystania z gruntów publicznych, którymi były prawo zabudowy oraz własność czasowa. Obecnie użytkowanie wieczyste regulują równolegle dwa akty normatywne – Kodeks cywilny i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).
Użytkowanie wieczyste niemal powszechnie uznawane jest za prawo rzeczowe szczególne, „pośrednie”, niebędące z jednej strony własnością, z drugiej zaś nie należące do kategorii ograniczonych praw rzeczowych. Zapatrywanie to dominuje od czasu wejścia w życie Kodeksu cywilnego (vide. uchwała SN z dnia 22 października 1968 r., III CZP 98/68, OSNCP 1969, nr 11, poz. 188; wyrok z dnia 17 stycznia 1969 r., III CRN 360/68, OSNCP 1969, nr 12, poz. 222, postanowienie z dnia 17 stycznia 1974 r., III CRN 316/73, OSNCP 1974, nr 11, poz. 197). Traktowane jest jako prawo zbliżone treścią i funkcją do prawa własności. Pogląd ten jest szeroko prezentowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (zob. np. postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1974 r., III CRN 316/73, OSNC 1974, nr 11, poz. 197), choć w przeciwieństwie do własności użytkowanie wieczyste stanowi prawo na rzeczy cudzej. Wbrew swojej nazwie, użytkowanie wieczyste ma charakter czasowy, bowiem może być ustanawiane jedynie na czas oznaczony (co do zasady 99 lat). Obowiązujące przepisy przewidują jedynie możliwość wystąpienia przez uprawnionego z roszczeniem o przedłużenie czasu trwania użytkowania wieczystego na kolejne okresy (art. 236 § 2 k.c.).
Prawo to może być ustanawiane wyłącznie na gruntach publicznych – Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (inne przewidziane w k.c. ograniczenia z różnych przyczyn nie mają istotnego znaczenia). Szczególny charakter użytkowania wieczystego, połączony z regulacją szczątkową lub wręcz jej brakiem w zakresie wybranych problemów oraz z aktualnym wobec tego pytaniem o zakres analogicznego stosowania przepisów o własności, sprawiły, że dyskusja nad przyszłością użytkowania wieczystego koncentruje się przede wszystkim wokół zagadnienia celowości jego utrzymania, względnie eliminacji z polskiego porządku prawnego.
Na tym tle doszło do polaryzacji stanowisk doktryny (zob. na ten temat szerzej np. K. Zaradkiewicz, Podstawowe założenia dotyczące propozycji regulacji prawa zabudowy (Materiał dyskusyjny przygotowany dla Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego), „Przegląd Legislacyjny” 2006, nr 2, s. 55 i nast. i przytoczoną tam literaturę). Część autorów uznaje użytkowanie wieczyste za istotny instrument polityki zagospodarowania przestrzennego oraz za źródło dochodów podmiotów publicznych (przede wszystkim gmin). Inni zaś podkreślają wadliwości konstrukcyjne instytucji czy brak regulacji dla wielu istotnych kwestii. Pytanie o przyszłość użytkowania wieczystego wiąże się z zagadnieniem celowości i zakresu tzw. uwłaszczenia użytkowników wieczystych, realizowanego od drugiej połowy lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia na podstawie kolejnych ustaw (z 1997, 2001 oraz 2005 r.). Umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności zdaje się świadczyć o intencji ustawodawcy zniesienia tego szczególnego prawa rzeczowego, a przynajmniej ograniczenia jego zastosowania w praktyce obrotu.
Zwolennicy utrzymania użytkowania wieczystego w polskim systemie prawa wskazują przede wszystkim na fakt, iż należne od użytkowników wieczystych opłaty uzyskiwane wskutek jego ustanowienia przez właściciela gruntu (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) stanowią istotny jego dochód (wpływ budżetowy), co powoduje, że instytucja użytkowania wieczystego będąca alternatywą dla przeniesienia własności gruntu stanowi poważne źródło środków finansowych, przede wszystkim dla jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślają ponadto, że jest to instytucja wywodząca się z prawa rzymskiego, podobna do tych, które znane są wielu innym współczesnym systemom prawnym. Takie stanowisko prezentuje również Trybunał Konstytucyjny (zob. wyrok z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Wskazuje się ponadto, że użytkowanie wieczyste pozwala właścicielowi na kontrolowanie sposobu korzystania z gruntu przez użytkownika, w tym wznoszonej na nim zabudowy. Jednocześnie umożliwia nabycie „silnego” prawa rzeczowego, umożliwiającego korzystanie z nieruchomości bez konieczności jednorazowej zapłaty wysokiej ceny gruntu.
Z kolei przeciwnicy dalszego istnienia tej instytucji podkreślają przede wszystkim fakt, iż użytkowanie wieczyste stanowi swoistą „namiastkę”, surogat własności wprowadzony do systemu prawa w okresie PRL i służący realizacji określonych założeń ideologicznych państwa totalitarnego. Użytkowanie wieczyste miało bowiem służyć realizacji założenia polegającego na eliminacji prywatnej własności ziemi i zastąpienia jej rozwiązaniem dającym uprawnionemu szeroki zakres władztwa nad gruntem, a tym samym złudne poczucie bycia wyłącznym uprawnionym.
Odnosząc się do wskazanych stanowisk, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że argumenty odwołujące się do genezy instytucji użytkowania wieczystego nie mają kluczowego znaczenia w debacie o celowości jego utrzymania bądź eliminacji z polskiego systemu prawa. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nie mogą być bagatelizowane podnoszone przez zwolenników utrzymania użytkowania wieczystego argumenty odwołujące się do gospodarczej funkcji i przydatności tego rozwiązania. Dotyczy to przede wszystkim możliwości uzyskiwania przez gminy, poprzez oddawanie gruntów w użytkowanie wieczyste, dochodów służących następnie realizacji ich zadań. Z drugiej jednak strony trudno odmówić racji tym spośród przedstawicieli doktryny, którzy wskazują na szereg wad obecnej regulacji użytkowania wieczystego. Wśród mankamentów obecnego kształtu normatywnego tego prawa rzeczowego przykładowo można wymienić: po pierwsze brak regulacji szeregu istotnych kwestii, co powoduje konieczność stosowania przez analogię przepisów dotyczących własności albo ograniczonych praw rzeczowych (z koniecznością każdoczesnego ustalenia, czy właściwe jest stosowanie jednych czy drugich), po drugie zatarcie różnicy między użytkowaniem wieczystym a innymi prawami majątkowymi umożliwiającymi korzystanie z gruntów, po trzecie umożliwienie uzyskania szerokiego zakresu władania gruntem przez użytkownika wieczystego, co w praktyce blokuje możliwość korzystania z gruntu przez właściciela w zakresie niekoniecznym dla realizacji celu, dla którego użytkowanie wieczyste zostało ustanowione, po czwarte rzeczywiste zamrożenie obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, po piąte poważne problemy praktyczne i wątpliwości teoretyczne związane z ustanawianiem odrębnej własności lokali wraz z oddawaniem gruntu w użytkowanie wieczyste w ułamkowej części. Warto podkreślić, że stanowiska prezentowane zarówno przez przeciwników, jak i zwolenników tej instytucji zwykle pomijają rozważania dotyczące celowości wprowadzenia rozwiązania alternatywnego wobec użytkowania wieczystego w postaci instytucji o celach i funkcji tożsamej albo podobnej, lecz pozbawionej błędów, wad i braków, którymi obarczone są obecnie obowiązujące unormowania dotyczące użytkowania wieczystego.
Z uwagi na konieczność uwzględnienia gospodarczej funkcji użytkowania wieczystego w projekcie ustawy uznano za celowe utrzymanie w polskim systemie prawa cywilnego konstrukcji prawa rzeczowego na cudzej nieruchomości, umożliwiającego władanie gruntem z jednoczesnym istnieniem odrębnej własności budynków lub innych urządzeń trwale z tym gruntem związanych. Istnienie takiego rozwiązania, które odpowiadałoby potrzebom obrotu gospodarczego oraz byłoby pozbawione obecnych mankamentów użytkowania wieczystego, wymagałoby dokonania zmian w koncepcji (treści i funkcji) tego prawa podmiotowego na tyle istotnych, że ich wprowadzenie w praktyce oznaczałoby zmianę tak gruntowną, iż w rzeczywistości przy zachowaniu jedynie nazwy instytucji doszłoby do wykreowania zupełnie nowego prawa rzeczowego. Rozwiązanie polegające na wprowadzeniu do porządku prawnego w istocie nowej instytucji prawnej kryjącej się pod nazwą użytkowania wieczystego należy uznać za niepożądane. Uzasadnione gospodarczo i systemowo zmiany powinny być na tyle istotne i głębokie, że nazywanie nowo ukształtowanej instytucji „użytkowaniem wieczystym” byłoby w gruncie rzeczy wprowadzaniem uczestników obrotu prawnego w błąd. Groziłoby to w konsekwencji licznymi perturbacjami w praktyce stosowania prawa. Pożądana, szeroka nowelizacja przepisów o użytkowaniu wieczystym mogłaby prowadzić do istotnego zróżnicowania pozycji uprawnionych (dotychczasowych i nowych, na rzecz których ustanawiałoby to prawo po wejściu w życie znowelizowanych przepisów). W zależności od czasu powstania stosunku, uprawnionym mogłyby przysługiwać prawa o tej samej nazwie, lecz o odmiennym zakresie, być może także odnośnie szeregu innych rozwiązań związanych z ich ustanowieniem, realizacją czy wygaśnięciem.
Uznanie zatem celowości istnienia w polskim systemie prawnym prawa rzeczowego spełniającego wspomniane funkcje, stanowiącego efektywny i pozbawiony dotychczasowych wad użytkowania wieczystego instrument władania cudzym gruntem z możliwością jego zabudowy i eksploatacji dla realizacji określonych celów ekonomicznych, wiąże się z koniecznością wprowadzenia nowej instytucji, która pod pewnymi względami byłaby zbliżona do prawa użytkowania wieczystego (tak jak zbliżone są rozwiązania istniejące w wielu obcych systemach prawnych) i która także mogłaby służyć dla realizacji tych samych oraz innych celów ekonomicznych.
